Chia sẻ rủi ro là mấu chốt thu hút đầu tư PPP

9:55:50 AM | 20/4/2020

Nếu thực sự muốn thu hút nhà đầu tư tư nhân vào dự án PPP, việc chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và các đối tác là vấn đề then chốt. Nội dung này đang được các chuyên gia, doanh nghiệp và các tổ chức có liên quan tập trung bàn thảo, đóng góp ý kiến xây dựng Dự thảo mới nhất của Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư - PPP (dự thảo Luật PPP).

Cán cân chia sẻ rủi ro

Các chuyên gia kinh tế cho rằng, nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được trí thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh, mà không thể đẩy toàn bộ trách nhiệm, rủi ro của việc thực hiện dự án mục đích công này cho nhà đầu tư tư nhân. Bản chất của chia sẻ rủi ro trong PPP là bên nào có khả năng và nguồn lực để giảm thiểu rủi ro cho dự án bên đó sẽ gánh rủi ro đó với chi phí hợp lý nhất.

Theo đó, rủi ro về giải phóng mặt bằng, thay đổi chính sách/kế hoạch/quy hoạch sẽ phân bổ về phía Nhà nước. Nhà đầu tư chịu rủi ro về xây dựng (chất lượng, tiến độ, vốn). Các vấn đề về thu xếp vốn cho dự án sẽ do nhà đầu tư chịu, tuy nhiên điều khoản này phụ thuộc vào hỗ trợ/bảo lãnh của nhà nước và các thỏa thuận giữa nhà nước và nhà đầu tư.

Một số rủi ro khác được Nhà nước và nhà đầu tư chia sẻ đó là về lưu lượng/doanh thu, rủi ro không mua được ngoại tệ, rủi ro thay đổi tỷ giá ảnh hưởng doanh thu thực và các lý do bất khả kháng. Rủi ro càng cao thì lợi nhuận, chi phí sẽ càng cao do vậy việc chia sẻ rủi ro nên được nhìn nhận cùng nhau tối ưu hóa bài toán đầu tư, chi phí của dự án đảm bảo lợi ích các bên.

Theo Luật sư Đặng Chi Liêu, Công ty Luật Baker & McKenzie, hiện trong dự thảo Luật PPP bổ sung, điều kiện chia sẻ rủi ro tăng, giảm doanh thu đang không tương thích với nhau. Cụ thể, việc chia sẻ phần doanh thu tăng thì ít điều kiện, đơn giản, trong khi chia sẻ phần giảm doanh thu lại có quá nhiều điều kiện như: Dự án phải do cơ quan có thẩm quyền lập; quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm doanh thu thực tế thấp hơn mức doanh thu cam kết tại hợp đồng; đã thực hiện đầy đủ các biện pháp điều chỉnh mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ hoặc điều chỉnh thời hạn hợp đồng PPP theo quy định nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu.

“Nhà đầu tư rất khó chứng minh thế nào là thay đổi chính sách pháp luật cũng như khó chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa sự thay đổi chính sách pháp luật với sự sụt giảm doanh thu”, ông Liêu nhận định.

Đồng tình với ý kiến trên, ông Lưu Xuân Thủy – Phó Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Đèo Cả cho rằng, tồn tại những điều khoản nội dung chưa thể hiện rõ nguyên tắc bình đẳng giữa các thành phần tham gia dự án PPP này trong luật. Ví dụ, trong chương 7 điều 83 trong dự thảo Luật PPP liên quan đến ưu đãi và đảm bảo đầu tư, Nhà nước muốn giải quyết phần tăng thu thì thủ tục khá đơn giản, dễ dàng. Nhưng khi nhà đầu tư chia sẻ giảm doanh thu thì dự luật lại áp dụng nhiều điều kiện kỹ thuật theo “cơ chế xin – cho” chưa sát với thực tế, chưa cụ thể và không mang tính kịp thời.

Ông Lưu Xuân Thủy cũng chỉ ra rủi ro về thay đổi cơ chế chính sách của Nhà nước cũng khiến các doanh nghiệp gặp nhiều trở ngại, đặc biệt là các chính sách liên quan đến cơ chế vốn Nhà nước tham gia hỗ trợ, chính sách tăng giảm mức thu phí, liên quan đến đối tượng được miễn giảm, thu phi hoàn vốn. “Luật phải sát với thực tiễn và nên dự liệu được những vấn đề của thực tiễn để khi điều chỉnh thì nhà đầu tư tư nhân tránh được rủi ro”, ông Thủy phân tích.

Cần có sự đảm bảo của Chính phủ

Theo nhóm chuyên gia của USAID, đại diện khu vực tư nhân luôn nhận xét rằng không có bảo đảm của Chính phủ trong các dự án PPP là lý do khiến một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị đình trệ (bao gồm cả dự án Dầu Giây - Phan Thiết; Tân Vạn - Nhơn Trạch). Rất ít nhà đầu tư nước ngoài quan tâm đến các dự án PPP nếu không có bảo đảm của Chính phủ. Đây là trường hợp của dự án nhiệt điện TKV Quỳnh Lập 1, trong đó TKV không thể huy động tài chính từ các ngân hàng / tổ chức tài chính quan tâm do không có bảo đảm của chính phủ.

Báo cáo của nhóm chuyên gia USAID cũng chỉ ra việc các nhà đầu tư Nhật Bản luôn khẳng định họ có kế hoạch mở rộng đầu tư sang lĩnh vực chăm sóc y tế, xây dựng sân bay và đường bộ, nhưng họ sẽ không tài trợ cho các dự án PPP nếu không có bảo đảm của Chính phủ. Quan điểm này cũng được chia sẻ bởi Chủ tịch Hiệp hội các doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, những người nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo đảm doanh thu tối thiểu và chia sẻ rủi ro nhằm thu hút nhà đầu tư nước ngoài.

Theo thống kê chính thức của Chính phủ từ năm 2019; các bộ, ngành, và các tỉnh đã ký và thực hiện 336 dự án PPP, với tổng vốn đầu tư là 1.609.335 tỷ đồng (khoảng 70 tỷ USD).

Phần lớn các dự án PPP là trong lĩnh vực giao thông (220 dự án); nhà ở tái định cư, ký túc xá, vv (32 dự án); tòa nhà văn phòng (20 dự án); năng lượng (18 dự án); cấp nước, thoát nước, môi trường (18 dự án).

Xét về hình thức các loại hợp đồng, hình thức BOT và Xây dựng-Chuyển giao (BT) chiếm ưu thế, chiếm tới hơn 95% dự án PPP. Xây dựng-Sở hữu-Vận hành (BOO) và Xây dựng-Cho thuê-Chuyển giao (BLT) ít phổ biến hơn nhiều. Khi thảo luận về các loại hợp đồng PPP với một ngân hàng thương mại lớn trong nước, ngân hàng cho biết họ chỉ quan tâm tài trợ cho các dự án BT, nơi có đất đai là tài sản đảm bảo.

Các dự án cơ sở hạ tầng của Việt Nam sẽ bán sản phẩm đầu ra và thu doanh thu bằng nội tệ, đồng Việt Nam, trong khi nguồn vốn tài trợ dài hạn sẽ được cung cấp bằng ngoại tệ. Điều này đã làm dấy lên mối lo ngại về khả năng đáp ứng ngoại tệ phục vụ cho việc hoàn trả nợ và chuyển lợi nhuận ra nước ngoài. Để giải quyết vấn đề này, dự thảo Luật về PPP quy định rằng, đối với những dự án mục tiêu quốc gia đã được Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Chính phủ sẽ đảm bảo về ngoại hối cho SPC. Nhà đầu tư và/hoặc doanh nghiệp dự án được phép mua ngoại tệ từ các tổ chức tín dụng được phép thực hiện các giao dịch ngoại hối nhằm đáp ứng các yêu cầu về giao dịch vãng lai, giao dịch vốn và các giao dịch khác hoặc để chuyển nước ngoài tiền vốn, lợi nhuận và tiền thu được từ thanh lý đầu tư theo quy định luật kiểm soát ngoại hối.

Đặc biệt, các nhà đầu tư quốc tế nhấn mạnh sự cần thiết của bảo đảm của Chính phủ về khả năng chuyển đổi từ đồng Việt Nam phải trả trong khuôn khổ hợp đồng PPP thành ngoại tệ, trong suốt thời gian thực hiện hợp đồng PPP, bao gồm cả viện hoàn trả nợ.

Hiệp hội các doanh nghiệp FDI nêu ý kiến quan ngại rằng trong nhiều dự án cần giải phóng mặt bằng, mâu thuẫn giữa chính quyền và người dân địa phương sẽ gây nên chậm trễ không thể tránh khỏi đối với việc thực hiện dự án. Dự thảo luật cần làm rõ các biện pháp hỗ trợ của Nhà nước trong công tác giải phóng mặt bằng để doanh nghiệp dự án có mặt bằng cần thiết để bắt đầu xây dựng đúng thời hạn. Vấn đề thu xếp mặt bằng này là tối quan trọng đối với các nhà đầu tư quốc tế vì đây là một trong những yếu tố rủi ro quan trọng nhất và các nhà đầu tư và bên cho vay quốc tế thường do dự và không muốn ở vị trí phải chịu rủi ro gắn liền với việc giải phóng mặt bằng.

Ý kiến các đại biểu tại Tọa đàm “Chia sẻ rủi ro trong dự án PPP - thảo luận và khuyến nghị” do Viện Nghiên cứu Chính sách và Phát triển Truyền thông (IPS), Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam (VCCI) và Ủy ban Đối tác công - tư và Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) tổ chức.

Ông Phan Vinh Quang – trưởng nhóm chuyên gia của USAID

Không nên quy định tỷ lệ “cứng” trong bảo lãnh đầu tư PPP

Việt Nam có những thế mạnh mà các nước chưa có được như chính trị ổn định, GDP tăng trưởng nhanh, tiềm năng và cơ hội đầu tư còn rất nhiều. Tuy nhiên, một số nhà đầu tư nước ngoài chia sẻ trong quá trình triển khai một số dự án vẫn bị vướng về pháp lý, thể chế và khâu thực hiện. Vướng mắc cơ bản nhất là cơ chế chia sẻ rủi ro.

Công cụ chia sẻ rủi ro bao gồm cơ chế chính sách, biện pháp hỗ trợ vốn hoặc bảo lãnh bảo đảm Chính phủ (bảo lãnh về cân đối ngoại tệ và bảo lãnh doanh thu). Song, theo dự thảo Luật hiện chỉ nổi lên 2 vấn đề về bảo lãnh cân đối ngoại tệ (không quá 30% doanh thu của dự án theo Điều 82) và bảo lãnh doanh thu (Điều 83). Ý kiến các nhà đầu tư chúng tôi phỏng vấn đều cho rằng, các dự án đầu tư có rủi ro khác nhau như giải phóng mặt bằng, thay đổi về quy định pháp luật hoặc cam kết của cơ quan nhà nước, nếu chúng ta uy định cứng các tỷ lệ này trong luật thì khi triển khai sẽ rất khó khăn. Ví dụ, về bảo lãnh cân đối ngoại tệ - có những dự án không cần tới 30% nhưng cũng có dự án cần nhiều hơn thế. Có dự án đàm phán 10 năm cũng chưa xong về nội dung này, dự thảo Luật PPP chỉ nên quy định nguyên tắc, còn tỷ lệ cụ thể nên quy định trong các nghị định, thông tư.

Ông Trần Chủng – Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI)

Nên có điều khoản chuyển tiếp, cho phép các dự án đã có chủ trương đầu tư cũng được chia sẻ rủi ro

Điều 83 trong dự Luật về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu quy định: Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP chia sẻ với Nhà nước 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu theo phương án tài chính khi doanh thu thực tế đạt từ 125% mức doanh thu trong phương án tài chính trở lên; nhưng Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần giảm thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Như vậy có sự không nhất quán khi một bên áp dụng “doanh thu theo phương án tài chính”, một bên theo “doanh thu cam kết”. Cùng với đó, việc quy định “các bên thỏa thuận mức doanh thu cam kết tại hợp đồng nhưng không cao hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính” nếu không làm rõ sẽ dẫn đến khả năng nhà đầu tư có thể đàm phán với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, không minh bạch trong thực hiện.

Mặt khác, theo quy định tại Điều 83, cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu phải được xác định tại quyết định chủ trương đầu tư. Nếu vậy, phải chăng chỉ áp dụng đối với những dự án thực hiện theo Luật PPP mới, trong khi những dự án đã có chủ trương đầu tư như cao tốc Bắc - Nam sẽ không được áp dụng. Do đó, nên có điều khoản chuyển tiếp, cho phép các dự án đã có chủ trương đầu tư cũng được chia sẻ rủi ro.

Đào Việt Dũng – Chuyên gia cao cấp Quản lý Khu vực công - Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB)

Đảm bảo song song việc thu hút vốn đầu tư tư khu vực tư nhân và cơ chế giám sát từ Nhà nước

Với dự án PPP không chỉ có nhà đầu tư mà còn có các ngân hàng (cho vay tới 70 - 80% vốn thực hiện dự án). Nếu không có cơ chế chia sẻ rủi ro, chính các ngân hàng cũng lo ngại cấp vốn cho nhà đầu tư, dự án không thể thực hiện. Nếu chúng ta không giải quyết thấu đáo vấn đề chia sẻ rủi ro thì khó thu hút đầu tư tư nhân như kỳ vọng, đặc biệt là đầu tư của tư nhân nước ngoài.

Đối với việc xây dựng chính sách, Luật chỉ đưa ra những hành lang pháp lý mang tính chất nguyên tắc, không nên “cứng hóa” rất khó cho quá trình triển khai. Các vấn đề chi tiết, cụ thể hơn sẽ đưa vào các Nghị định.

Có một số lo ngại việc chia sẻ rủi ro đối với dự án PPP có gây rủi ro cho ngân sách, việc giải quyết tình trạng này đòi hỏi phải có sự cân đối: Một mặt, Nhà nước phải bảo đảm thu hút đầu tư từ khu khu vực tư nhân, tạo sự yên tâm cho họ khi đầu tư vào các dự án PPP; Mặt khác, phải bảo đảm vai trò của quản lý nhà nước. Vai trò quản lý của các cơ quan Nhà nước, đặc biệt là vai trò của Bộ Tài Chính rất quan trọng vì các dự án PPP thu hút được đầu tư nước ngoài nhưng có giám sát ở tầm vĩ mô.

Ông Đoàn Giang, Chuyên gia PPP quốc tế thuộc Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID)

Không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư

Từ phía khu vực công, không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư. Xét ở giác độ thị trường, việc khu vực công chia sẻ rủi ro là cách thức mà Nhà nước có thể chấp nhận rủi ro đó ở mức chi phí thấp nhất, vì nếu Nhà nước thực hiện dự án đó thì rủi ro vẫn tồn tại và Nhà nước phải chấp nhận toàn bộ.

Rủi ro tài khóa không chỉ là vấn đề riêng của Việt Nam khi thực hiện dự án PPP. Ví dụ, Indonesia đã thành lập qũy bảo lãnh cho các cơ sở hạ tầng trực thuộc Bộ Tài chính. Theo đó, nếu nhà đầu tư muốn được bảo lãnh đối với dự án PPP sẽ phải trả phí cho quỹ này. Hiện, quỹ bảo lãnh rất nhiều dự án, chưa bị lỗ cũng như bất cứ vấn đề gì liên quan rủi ro tài khóa. Nước Anh khống chế tỷ lệ chi tiêu với hình thức PPP là 2% trên tổng chi tiêu công.  Peru cũng không chế tỷ lệ Nhà nước hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp với dự án này là 7%…  Do đó, bên cạnh cơ chế tốt rất cần nguồn lực tài chính bằng những con số cụ thể để chia sẻ rủi ro với các dự án PPP.

H.Ly (Vietnam Business Forum)