Cải thiện hệ thống quản lý đầu tư công

Hệ thống quản lý đầu tư công của Việt Nam đã đem lại những kết quả đầy ấn tượng, nhưng hiện đang bị sa lầy trong một “rừng” thủ tục phê duyệt, trách nhiệm chồng chéo và thiếu kết nối giữa các văn bản pháp lý.

Khung pháp lý chồng chéo

Một số thay đổi đã được thực hiện thông qua các lần sửa đổi gần đây của Luật Đầu tư công, bao gồm việc thể chế hóa các cơ chế đặc biệt do Quốc hội ban hành và đã được áp dụng cho một số trường hợp cụ thể để giải quyết các vấn đề cụ thể. Các dự án có tính liên tỉnh hoặc nhiều huyện hoặc xã trong tỉnh thực hiện đã được sắp xếp hợp lý để giải quyết các trở ngại trong việc khởi xướng và thực hiện các dự án phục vụ nhu cầu của nhiều tỉnh. Ngoài ra cũng đã có những cải tiến như tăng ngưỡng phê duyệt ở các cấp và ủy quyền trong một số trường hợp, giảm nhu cầu phải báo cáo Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ.

Tuy nhiên, hiện khung pháp lý về đầu tư công được điều chỉnh bởi tám luật khác nhau. Các văn bản luật đó giao vai trò và thẩm quyền, phạm vi cho nhiều cơ quan trung ương và địa phương, và cả Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội, các bộ ngành, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh; và nếu một hoạt động đầu tư công có sự tham gia của nhiều tỉnh thành phố thì mọi việc còn phân mảnh và rối rắm hơn nữa.

Nhiều văn bản luật và nghị định không nhất quán, đưa ra nhiều hướng dẫn chuẩn bị và phê duyệt song song cho các loại hình dự án hoặc sử dụng nguồn vốn khác nhau. Mặc dù vốn đầu tư được phân bổ theo Luật đầu tư công, nhưng ngân sách thường xuyên được phân bổ theo Luật ngân sách Nhà nước.

Bên cạnh đó, dù Luật đầu tư công và Luật xây dựng yêu cầu thẩm định các dự án từ đầu, nhưng các yếu tố khác trong khung pháp lý và ngân sách làm giảm động lực thẩm định tiền kiểm chặt chẽ. Cụ thể là quyết định tiếp tục theo đuổi dự án tùy thuộc vào việc dự án có được đưa vào hạn mức vốn năm năm cố định, còn được gọi là Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH) hay không. Sau khi dự án đã được đưa vào KHĐTCTH, thì không có cơ chế nào để đưa dự án đó ra ngoài, và sau đó thì thực chất dự án sẽ được xử lý tiếp để đưa vào triển khai vào một thời điểm nào đó. Do tính chất cứng nhắc của khung kế hoạch đó, động cơ thực hiện thẩm định tiền kiểm chặt chẽ dựa trên phân tích khả thi vững chắc trở nên yếu.

Chậm trễ trong chuẩn bị dự án và chi đầu tư công không đạt dự toán đã trở thành vấn đề kinh niên. Trong năm 2024, giải ngân đầu tư công chỉ đạt 77% kế hoạch - tương tự mức bình quân của các quốc gia thu nhập trung bình thấp, nhưng thấp hơn nhiều so với bình quân của các quốc gia thu nhập trung bình cao (94%) và quốc gia thu nhập cao (96%).Một nghiên cứu điển hình của Ngân hàng Thế giới về các dự án tại Đà Nẵng cho thấy, chậm trễ ở đây chủ yếu do điều chỉnh trong vòng đời của dự án và đặc biệt kéo dài đối với những dự án lớn. Thời gian chuẩn bị bình quân đối với dự án bị điều chỉnh là 16 tháng, so với 8 tháng của các dự án không bị điều chỉnh, qua đó cho thấy quy trình điều chỉnh phức tạp. Khi các dự án được tính trọng số theo quy mô, chậm trễ thậm chí còn lâu hơn. Thời gian chuẩn bị bình quân gia quyền của dự án bị điều chỉnh lên đến 37 tháng, so với 13,5 tháng cho dự án không bị điều chỉnh. Điều đó cho thấy thời gian chuẩn bị các dự án giá trị cao lớn hơn nhiều so với các dự án giá trị thấp.

Mặt khác, phạm vi của “đầu tư công” vẫn còn quá rộng, bao gồm nhiều loại giao dịch tài chính khác nhau chứ không chỉ là tài sản cố định. Sự phối hợp thiếu chặt chẽ giữa các địa phương và với trung ương cũng làm gia tăng tình trạng đầu tư chồng chéo - (một số tỉnh có quy mô rất nhỏ trước khi sáp nhập hiện nay).Có thể thấy các khoản đầu tư chồng chéo vào lĩnh vực cảng biển, sân bay và thủy điện. Việt Nam có 34 cụm cảng biển với mọi quy mô trên khắp các tỉnh, nhưng 95% hàng hóa đi qua 3 cụm cảng do Bộ Giao thông Vận tải đầu tư và vận hành. Trong khi có 22 sân bay trên toàn quốc, chỉ có 8 sân bay được coi là sân bay quốc tế—các sân bay còn lại chỉ có thể tiếp nhận các máy bay thân hẹp, nhỏ.Hầu hết các sân bay đều thua lỗ và thậm chí không thể trang trải chi phí vận hành và bảo dưỡng (O&M). Chỉ riêng tại ba tỉnh Tây Nguyên (Đắk Nông, Gia Lai và Kon Tum), 256 nhà máy thủy điện vừa và nhỏ đã được phê duyệt và đang được vận hành mà không tham vấn đầy đủ với các bên liên quan bị ảnh hưởng.

Vấn đề chính ảnh hưởng đến lựa chọn dự án là công tác lập kế hoạch cho đầu tư công ở Việt Nam chưa quan tâm đầy đủ đến xem xét các phương án khác nhau nhằm hoàn thành cùng mục tiêu. Phân tích của WB cho thấy, điểm yếu gây quan ngại của hệ thống quản lý đầu tư công là không cân nhắc các phương án khác trong những giai đoạn từ sớm. Ở khâu "tiền khả thi" này trong chu trình dự án, thông lệ tốt đòi hỏi phải cân nhắc hàng loạt các giải pháp khác với dự án và chứng minh được ưu điểm của giải pháp (hoặc các giải pháp) mong muốn để sau đó sẽ tìm hiểu sâu hơn trong khâu nghiên cứu khả thi.

Nâng cao chất lượng đầu tư công

Thực tế cho thấy, các quốc gia qua giai đoạn thu nhập trung bình cao là những quốc gia nhanh chóng đẩy mạnh chi đầu tư công và nâng cao chất lượng đầu tư công. Việt Nam cũng đã và đang cải thiện cả hai mặt trên nhưng cần phải duy trì tiến độ để hỗ trợ các doanh nghiệp tăng trưởng và trở thành quốc gia thu nhập cao.

Để giải quyết những điểm yếu kém cố hữu gây trở ngại cho chương trình đầu tư công, theo WB, Việt Nam cần xây dựng năng lực và quy trình cùng với những thay đổi về mặt pháp lý, ví dụ như chuẩn bị các dự án tốt hơn trước khi quyết định đưa chúng vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn (MTIP), và  tăng cường các cơ chế để loại bỏ các dự án có chất lượng thấp. Tương tự như vậy, có thể giảm sự chậm trễ bằng cách đưa kế hoạch tái định cư vào giai đoạn sớm hơn trong chu kỳ dự án và mở rộng phạm vi phân quyền hơn nữa.

Bên cạnh đó, minh bạch trong quy trình lập kế hoạch đầu tư công sẽ đem lại nhiều lợi ích, nhưng cần được cải thiện. Đảm bảo khả năng tiếp cận những văn bản quan trọng sẽ giúp đưa khả năng phản biện vào trong các quy trình, qua đó giúp loại bỏ những dự án không khả thi hoặc không phải là giải pháp tốt nhất cho vấn đề. Điều này nhằm cải thiện khối lượng hạ tầng công và hài hòa với nhu cầu của nền kinh tế. Đồng thời, giảm bất định cho các doanh nghiệp để họ lập kế hoạch cho hoạt động của họ dựa trên thông tin về địa điểm đầu tư công trong tương lai.

Theo đánh giá của WB, khung pháp lý về đầu tư công hiện rất phức tạp với nhiều văn bản luật chi phối. Do có nhiều luật và nhiều bên tham gia - các bộ ngành, địa phương và các bên khác - nên khắc phục những yếu kém đã xác định không hề dễ dàng. Vì hầu hết đầu tư công đều được triển khai ở cấp địa phương, động lực hợp tác giữa các tỉnh thành cần được tăng cường. Bên cạnh đó là nhu cầu gắn kết tốt hơn giữa quản lý đầu tư công với dự toán ngân sách. Việt Nam cũng cần quan tâm hơn đến quản lý tài sản công, giảm tình trạng phân mảnh thông tin và ngại chia sẻ dữ liệu. Luật đầu tư công và Luật ngân sách Nhà nước cần tiếp tục được sửa đổi để xử lý một số bất cập giữa quy trình ngân sách và chu trình đầu tư.

Cải thiện về phân tích các phương án khác ở khâu sàng lọc sơ bộ nên là ưu tiên trong đợt cải cách quản lý đầu tư công tiếp theo. Danh mục dự án trong các văn bản quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt ở cấp cao, gây khó khăn cho cấp dưới trong việc sàng lọc các dự án bị loại khi thẩm định chi tiết hơn về sau. Trong thực tế ở Việt Nam, các đề xuất dự án thường được lập chưa đầy đủ khi được phê duyệt ở cấp cao, và sau đó được chuyển sang khâu nghiên cứu khả thi. Vậy nghĩa là phê duyệt ở cấp cao như vậy là bước trọng yếu nhất vì kể từ thời điểm đó trở đi, khó ai có thể đảo ngược quyết định phê duyệt dự án. Thẩm định đề xuất chủ trương dự án chặt chẽ hơn ngay từ đầu sẽ làm giảm nhu cầu phải điều chỉnh ở phía sau, gây ra sự chậm trễ.

Quỳnh Chi  (Vietnam Business Forum)