Để hợp tác công - tư trở thành hiện thực

Chính phủ Việt Nam cần chi tiêu nhiều tỷ USD trong vòng 10 năm tới để nâng cấp cơ sở hạ tầng. WB dự báo nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng của Việt Nam ở mức gần 11% GDP, đồng thời cũng dự báo khả năng thiếu hụt tài chính khoảng 5% GDP.

Một phần đầu tư sẽ phải thực hiện dưới dạng hợp tác công- tư nhằm tận dụng lợi thế của khu vực DN tư nhân về hiệu quả, năng lực cạnh tranh và vốn đầu tư. Tuy nhiên, để hợp tác công tư trở thành hiện thực, Việt Nam còn rất nhiều việc phải làm.

Theo Diễn đàn kinh tế thế giới, Việt Nam hiện xếp hạng cuối cùng trong chỉ số năng lực cạnh tranh về chất lượng cơ sở hạ tầng so với các nước lân cận. Theo tính toán, chi phí vận chuyển, hậu cần liên quan đến sử dụng cơ sở hạ tầng chiếm 9,5% GDP ở Mỹ, 11% ở Nhật, 21% ở Trung Quốc và tới 25% ở Việt Nam. Đồng thời do thiếu cơ sở hạ tầng, bến cảng phù hợp mà mỗi năm Việt Nam còn phải tiêu tốn thêm khoảng 1,7 tỷ USD chi phí hậu cần do các công ty trong nước phải trung chuyển hàng hóa qua Hồng Kông và Singapore.

Nhu cầu cơ sở hạ tầng Việt Nam là rất lớn; trong đó nhu cầu về điện năng tiếp tục tăng trên 15% một năm và sẽ cần khoảng 60 tỷ USD vào năm 2025. Nhu cầu đầu tư về viễn thông, bến cảng, sân bay, đường bộ, đường sắt và vận tải đường không cũng rất lớn. Bộ KH&ĐT dự tính Việt Nam cần 139 tỷ USD trong vòng 5 năm tới để đầu tư vào những lĩnh vực này. Yêu cầu nhanh chóng cải thiện cơ sở hạ tầng của Việt Nam đã thúc đẩy nỗ lực chung trong áp dụng cơ chế hợp tác nhà nước - tư nhân. Mới đây, một số dự thảo quy chế về thí điểm hợp tác nhà nước - tư nhân đã được xây dựng và gửi đi để lấy ý kiến. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các quy định này sẽ sớm được ban hàng. Với những nhà đầu tư đang tìm kiếm phương thức phù hợp để gia nhập các thị trường mới, hợp tác nhà nước - tư nhân sẽ là một phương án hấp dẫn.

Chỉ có rất ít dự án nhà nước-tư nhân được hợp tác

Hiện nay, Việt Nam đã ban hành dự thảo quy chế cho phép tiến hành các dự án thí điểm hợp tác nhà nước - tư nhân trong các lĩnh vực: đường xã, cầu cống, đường hầm,bến phà; đường sắt, cầu đường sắt và hầm đường sắt; giao thông thành thị; sân bay, cảng biển; hệ thống cấp nước; nhà máy điện…

Tuy nhiên, theo ông Tony Foster, Nhóm công tác cơ sở hạ tầng, Diễn đàn DNVN, có 5 lý do chính khiến đầu tư của tư nhân vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam chưa được hiện thực hoá với tốc độ như ở Trung Quốc và các nước khác, đó là luật pháp chưa hoàn thành, các hạn chế về tài chính, yếu tố rủi ro, gánh nặng tài chính, hạn chế về khả năng chi trả.

Cho đến nay mới chỉ có khá ít đầu tư tư nhân ở Việt Nam hợp tác dạng này do khuôn khổ pháp lý và thực hiện còn ở giai đoạn đầu. Tuy đầu tư tư nhân có một số ưu điểm so với hình thức đầu tư nhà nước thông thường nhưng tính phức tạp trong lĩnh vực này luôn dẫn đến một số trở ngại về thực thi, pháp lý và tài chính dù ở bất cứ thị trường nào.

Sự tham gia của tư nhân, gồm các nhà đầu tư nước ngoài, vào các lĩnh vực cơ sở hạ tầng Việt Nam dưới hình thức các dự án xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT), xây dựng-chuyển giao-kinh doanh (BTO) và xây dựng-chuyển giao (BT) đã được công nhận theo một khuôn khổ pháp lý cơ bản từ năm 1993. Tháng 8/1998, Nghị định 62 được ban hành mới, sau đó được sửa đổi bằng Nghị định 02 vào tháng 8/1999. Thành quả cuối cùng của những nỗ lực này là 2 dự án duy nhất: Phú Mỹ 2-2 và Phú Mỹ 3.

Một phần nhờ nhận ra những hạn chế trong khung pháp lý mà Nghị định 78 ngày 11/5/2007 đã được ban hành nhằm tạo khuôn khổ pháp lý thống nhất áp dụng cho cả nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài. Tuy vậy, nghị định này vẫn chưa có tác động nhiều đến hoạt động BOT, vốn triển khai chậm chủ yếu vì những lý do hành chính và hoạt động, chứ không phải do pháp lý. Ngày 27/11/2009, Chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành Nghị định 108, thay thế các quy định về BOT của Nghị định 78, có hiệu lực từ ngày 15/01/2010. Ngay sau đó, vào tháng 4/2010, dự án điện Mông Dương 2 của AES đã được Bộ KH&ĐT cấp phép - đây là giấy phép dự án điện năng BOT đầu tiên được cấp kể từ năm 2001 sau khi các dự án Phú Mỹ 2-2 và Phú Mỹ 3 được cấp phép.

Một phương thức nữa để tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam là thông qua các hoạt động thương mại theo Luật đầu tư. Theo cơ chế này sẽ không có hỗ trợ nào từ Chính phủ ngoài những ưu đãi áp dụng cho bất cứ đối tượng nào theo luật định. Hiện đã có nhiều ví dụ về những nhà máy hoạt động theo cơ chế này, nhất là ở khối DN trong nước, nhưng cũng có cả khối DN nước ngoài, như nhà máy Hiệp Phước.

Những dự án này rõ ràng dễ triển khai hơn vì Chính phủ ít tham gia nhưng cũng còn một số tồn tại cơ bản. Các quy định BOT ưu đãi hơn so với các dự án điện độc lập (IPP) xây dựng ngoài khuôn khổ quy định về BOT; do vậy các dự án BOT dễ thu hút vốn hơn. Những khác biệt chính là ở chỗ: Luật áp dụng đối với các văn kiện của dự án BOT có thể là luật nước ngoài; điều khoản về giải quyết tranh chấp trong các văn kiện dự án BOT có thể là của nước ngoài (đây là yếu tố quan trọng cho khả năng có thể gọi được vốn của PPA); thuế suất trước đây ưu đãi hơn…

Theo Diễn đàn DNVN, các nhà đầu tư trong nước trong nhiều dự án điện lớn khác cũng đã tìm cách tránh các quy định BOT và thành lập công ty cổ phần, kèm theo một động tác bổ sung nhằm thu hút nguồn tài chính từ nước ngoài cần thiết cho các dự án lớn là cố gắng đưa những mặt lợi của các quy định về BOT vào một khoản bảo lãnh đặc biệt của Chính phủ. Có điều là chưa rõ Chính phủ có thực sự muốn cấp khoản bảo lãnh còn đang được cân nhắc này hay không. Nếu thực sự có những khoản bảo lãnh này thì chắc chắn sẽ tạo ra một bước tiến đáng kể theo hướng đan xen giữa các quy định BOT và quy định hợp tác nhà nước tư nhân đối với các dự án đàm phán song phương.

Cần có một cơ quan nhà nước đầu mối

Theo ông Tony, do chưa có đường lối chỉ đạo trong các quy chế nên Việt Nam sẽ cần thời gian đáng kể để xây dựng được một dự án khả thi. Những khó khăn trong thực hiện các dự án lớn như dự án điện Nghi Sơn 2 đã cho thấy một số bước cần chú trọng để hợp tác nhà nước tư nhân có thể thực hiện được. Đó là Việt Nam cần thành lập ngay từ đầu một cơ quan nhà nước đầu mối có mục tiêu rõ ràng và được các bên chấp thuận, có toàn quyền quyết định đối với dự án cũng như đối với việc quản lý đấu thầu. Đặc biệt, cần xét đến các dự án liền kề khi lập kế hoạch tổng thể; xác định điều kiện sơ tuyển phù hợp và không sơ tuyển quá nhiều nhà đầu tư đối với một dự án.

“Việt Nam cũng cần xây dựng kế hoạch, thiết kế đầy đủ các dự án trước khi tiến hành gọi thầu để tránh nảy sinh vấn đề làm nản lòng nhà thầu muốn tham gia sau này, dẫn đến tăng giá thành dự án do thiếu cạnh tranh”, ông Tony nói.

Đáng chú ý, việc tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn ở Việt Nam đang gặp khó khăn. Theo đánh giá, khối ngân hàng trong nước nhìn chung không đủ khả năng cho vay những khoản tiền lớn trong dài hạn. Trong khi đó, cuộc khủng hoảng tín dụng thế giới đã gây nhiều khó khăn cho việc tìm kiếm các khoản vay từ nước ngoài. Các ngân hàng thương mại quốc tế sẽ chỉ cho vay nếu có sự tham gia đáng kể của các tổ chức đa phương, cũng như các khoản vay thương mại được bảo lãnh về rủi ro chính trị và rủi ro về khả năng thanh toán đối ứng.

Vì vậy, Việt Nam cần tăng dần sự đa dạng và phức hợp của các cơ chế tài chính áp dụng cho các dự án hạ tầng, trong đó bao gồm cả kéo dài thời hạn nợ và sử dụng các cơ chế tìm kiếm nguồn vốn lớn.

Một lý do quan trọng của việc phải có chính sách hợp tác nhà nước tư nhân rõ ràng là ở chỗ thông qua đó có thể chuyển giao một phần rủi ro đáng kể cho tư nhân. Một số rủi ro như những thay đổi mang tính phân biệt đối xử trong luật pháp, rõ ràng sẽ được xử lý hiệu quả bởi nhà nước, do vậy cần bảo đảm để quá trình phân bổ rủi ro được diễn ra một cách thận trọng thay vì tìm cách đẩy mọi rủi ro cho tư nhân.

Bên cạnh đó, còn nhiều trì trệ trong quá trình thương thảo các dự án hạ tầng lớn do còn tồn tại nhiều cấp, ban ngành, thủ tục liên quan. Vì vậy, theo nhiều chuyên gia nước ngoài, Việt Nam nên thành lập đơn vị chuyên trách có trách nhiệm thực hiện chức năng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong các dự án hợp tác nhà nước tư nhân. Những đơn vị này sẽ đảm nhiệm việc thực hiện các mục tiêu phát triển hạ tầng và có quyền ra những quyết định có ảnh hưởng bất lợi cho các bộ ngành, địa phương hay các bên liên quan khác. Nếu không, với cơ chế như hiện nay, trong đó mọi bên liên quan đều có quyền phủ quyết hay ít nhất có khả năng gây trì hoãn đáng kể thì Việt Nam còn chưa thể tiến xa.

Tuấn Lương