Lợi ích lớn của việc cải cách chính sách tài khóa về nhiên liệu hóa thạch

Các khoản trợ giá nhiên liệu hoá thạch trực tiếp hay gián tiếp đều là nguyên nhân chính làm gia tăng nhanh chóng lượng phát thải khí nhà kính toàn cầu, đồng thời cản trở các tiến bộ về năng lượng tái tạo. Việt Nam không có nghĩa vụ pháp lý để giảm lượng khí thải hoặc thậm chí hạn chế việc tăng thêm lượng khí thải trong tương lai gần, nhưng Việt Nam đã tuyên bố mục tiêu cùng với cộng đồng quốc tế chịu trách nhiệm trong vấn đề này. Việc cải cách chính sách tài khóa về nhiên liệu hóa thạch sẽ đem lại nhiều lợi ích về mặt kinh tế và xã hội.

Nhiều yếu tố bất định

Theo đánh giá của UNDP tại Hội thảo về Biến đổi khí hậu mới được tổ chức tại HN, Việt Nam đang đối mặt với nhiều yếu tố bất định về kinh tế vĩ mô, bao gồm lạm phát cao, thâm hụt thương mại và nợ công. Việt Nam cũng cần phải tạo ra nguồn tài chính công và tư nhân bổ sung để đầu tư cho công tác thích ứng với biến đổi khí hậu (BĐKH) và giảm thiểu phát thải khí nhà kính (GHG). Theo Công ước khung của LHQ về BĐKH, Việt Nam không có nghĩa vụ phải cắt giảm mức phát thải khí nhà kính, song nền kinh tế không hiệu quả về năng lượng và sử dụng nhiều các-bon khi so sánh với các nước thu nhập trung bình (MICs) khác, cũng như Việt Nam ngày càng bị lệ thuộc nhiều hơn vào việc nhập khẩu các sản phẩm dầu khí và than đá.

Việt Nam đang áp dụng trần giá đối với điện và nhiên liệu hoá thạch, với mức trợ giá gián tiếp rất lớn của chính phủ đối với năng lượng. Những chính sách này là không bền vững, mang lại nhiều lợi ích cho người khá giả hơn là cho người nghèo, cũng như đi ngược lại sự tăng trưởng và hiện đại hóa trong tương lai, trong khi đó lại góp phần vào BĐKH. Cải cách tài khóa trong lĩnh vực nhiên liệu hóa thạch có thể có các lợi ích về kinh tế, xã hội và môi trường như đã được chứng minh ở nhiều nước khác.

Theo nghĩa rộng, trợ giá nhiên liệu hóa thạch là bất kỳ sự can thiệp nào của chính phủ có thể giảm chi phí nhiên liệu hóa thạch dưới mức chi phí khi không có sự can thiệp đó. Trên quy mô toàn cầu, trợ giá và các biện pháp hỗ trợ nhiên liệu hóa thạch theo cách tiếp cận ‘giá trần’ ước tính mỗi năm dao động từ 300 đến 554 tỷ USD trong giai đoạn 2007-2010.

Ông Koó Neejes, Cố vấn chính sách biến đổi khí hậu UNDP Việt Nam cho biết, hiện nay, Việt Nam phụ thuộc vào nhập khẩu nhiên liệu hóa thạch và xu hướng tăng giá nhiên liệu hóa thạch trên thị trường thế giới. Theo dự báo đến 2030, than sẽ đáp ứng hơn 56% toàn bộ công suất sản xuất điện, và Việt Nam sẽ nhập khẩu khoảng 80 triệu tấn than mỗi năm, tương đương khoảng 60.000 chuyến sà lan chở than cỡ trung bình. Bên cạnh đó, tiêu thụ các sản phẩm xăng, dầu đã tăng rất nhanh và trong 5 năm tới, Việt Nam có thể trở thành nước nhập khẩu dầu hoàn toàn xét về mặt khối lượng.

Theo ước tính của Cơ quan năng lược quốc tế- IEA, các khoản trợ giá tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch (gián tiếp) theo cách tiếp cận ‘giá trần’ ở Việt Nam là 2,1 tỷ USD trong năm 2007, 3,56 tỷ USD năm 2008, 1,2 tỷ USD năm 2009 và 2,93 tỷ USD năm 2010, chủ yếu phân bổ cho ngành điện, tức là dao động từ 1 đến 4% GDP tính theo giá trị của USD hiện tại. Nguồn thu của Chính phủ từ xăng, dầu tinh luyện năm 2009 là 24.922 tỷ đồng so với 4.839 tỷ đồng nguồn thu từ điện, hay tổng nguồn thu được khoảng 1,5 tỷ USD, cao hơn mức trợ giá năm 2009, nhưng thấp hơn các năm 2007, 2008 và 2010.

Điều đáng nói là các khoản lỗ của ngành điện ở các doanh nghiệp nhà nước cuối cùng lại do Chính phủ gánh chịu. Về cơ bản, đó chính là các khoản trợ giá gián tiếp. Hiện nay, các kế hoạch định giá theo khung biểu giá đang áp dụng đối với các hộ sử dụng điện sinh hoạt và đối với các đối tượng sử dụng thương mại và công nghiệp. Năm 2011, Chính phủ giao cho EVN nhiều quyền hơn trong việc định giá điện, nhưng trong giai đoạn này và cả năm 2011, EVN chỉ tăng giá điện ở mức tỷ lệ thấp hơn lạm phát.

2 kịch bản và những lợi ích

Theo báo cáo “Các chính sách tài khoá về nhiên liệu hoá thạch và phát thải khí nhà kính ở Việt Nam” của UNDP, mô hình cân bằng tổng thể (CGE) về nền kinh tế và mô hình kiểm kê phát thải với bộ thông số đã được sử dụng để đánh giá các xu thế kinh tế và phát thải trong tương lai bằng cách so sánh 2 kịch bản với kịch bản ‘hoạt động như bình thường’ (BAU): trong đó một kịch bản dựa trên việc dỡ bỏ các khoản trợ giá và một kịch bản áp dụng thuế nhiên liệu hóa thạch ngoài việc loại bỏ trợ giá.

Các kết quả mô hình hóa khẳng định những kinh nghiệm quốc tế và cho thấy, việc cắt giảm các khoản trợ giá và áp thuế các-bon có thể tạo ra một số ảnh hưởng tích cực. Mô hình CGE đối với cả hai kịch bản cho thấy, GDP thực trong kịch bản loại bỏ trợ giá có thể cao hơn khoảng 1% so với trong kịch bản hoạt động như bình thường (BAU) và ở kịch bản loại bỏ trợ giá & áp thuế các-bon cao hơn khoảng 1,5% so với kịch bản BAU đến năm 2020, cũng như các tỷ lệ tổng đầu tư sẽ cao hơn đáng kể. Tăng trưởng GDP lúc đầu dự đoán thấp hơn do tiêu thụ giảm và chi phí sản xuất cao hơn, song tăng trưởng sẽ phục hồi mạnh sau khi nền kinh tế đã điều chỉnh theo sự thay đổi giá năng lượng.

Việc tăng các giá nhiên liệu hóa thạch sẽ dẫn đến tăng trưởng tiêu thụ hộ gia đình thấp hơn so với kịch bản BAU, mặc dù tăng trưởng tiêu thụ vẫn lớn. Nhập khẩu và xuất khẩu sẽ thấp hơn một chút, và nếu khoản thu bổ sung được sử dụng chủ yếu để đầu tư vào hoạt động các-bon thấp, thì chắc chắn nhập khẩu sẽ giảm mạnh do ít bị phụ thuộc vào nhập khẩu năng lượng hơn. Tỷ giá hối đoái dự đoán sẽ tăng nhẹ so với kịch bản BAU, cho thấy khả năng xấu đi trong cân đối tài khoản vãng lai do áp dụng chính sách mới là không thể xảy ra.

Ngành điện là ngành tiêu thụ nhiên liệu hóa thạch lớn nhất và là ngành phát thải khí nhà kính nhiều nhất. Mô hình cũng cho thấy phát thải giảm nhiều nhất do những thay đổi về giá ở cả hai kịch bản. Phát thải từ than giảm xuống do tăng giá than đáng kể ở cả hai kịch bản, cho dù các giả định của mô hình về mặt này vẫn không thay đổi. Sẽ có sự chuyển dịch của các nhà máy phát điện sang sử dụng khí đốt để đối phó với khả năng than tăng giá mạnh như giả định trong mô hình. Việc cắt giảm tiêu thụ và phát thải từ các nhiên liệu xăng, dầu đòi hỏi VN phải đầu tư vào phát triển và chuyển giao các công nghệ mới.

Nên dỡ bỏ trợ giá gián tiếp

Theo UNDP, dỡ bỏ trợ giá và đưa thêm vào các khoản thuế nhiên liệu hóa thạch sẽ phục vụ được nhiều mục đích kinh tế vĩ mô cho VN, như giảm dần thâm hụt ngân sách hàng năm và nợ công; nâng cao hiệu quả của việc sử dụng năng lượng và các doanh nghiệp nhà nước khác; nâng cao khả năng cạnh tranh quốc tế; tăng cường đầu tư nước ngoài và của khu vực tư nhân trong ngành năng lượng (các-bon thấp); và duy trì đồng Việt Nam mạnh một cách hợp lý.

Ông Koó Neejes cho rằng, điều quan trọng là cải cách cần diễn ra dần dần và theo từng giai đoạn để tránh những cú sốc cho nền kinh tế và áp lực lạm phát, tức là loại bỏ dần các mức giá trần, bước tiếp theo là đưa vào áp dụng các khoản thuế được chọn một cách sáng suốt. Dỡ bỏ dần trợ giá và áp thuế cần phải đi đôi với việc tiếp tục tái cấu trúc các doanh nghiệp nhà nước và đưa vào áp dụng các thị trường năng lượng cạnh tranh. UNDP cũng cho rằng, VN cần nâng cao tính bền vững tài chính và thu hút đầu tư nhiều hơn vào ngành năng lượng.

Quỳnh Anh