Cải thiện chất lượng các văn bản pháp luật

10:11:30 | 2/12/2022

Thời gian gần đây, Việt Nam đang thúc đẩy mạnh mẽ các hoạt động cải thiện môi trường kinh doanh, thông qua các chính sách cắt giảm chi phí tuân thủ của doanh nghiệp, cải cách thủ tục hành chính, rà soát các quy định mâu thuẫn, chồng chéo tháo gỡ các “điểm nghẽn” của hoạt động kinh doanh, tiến hành sửa đổi một loạt các luật lớn tác động đến môi trường đầu tư… Môi trường đầu tư kinh doanh cũng vì thế có chuyển biến và thuận lợi hơn.

Mặc dù đã có nhiều động thái thúc đẩy cải cách, nhưng trên thực tế, doanh nghiệp vẫn phản ánh tình trạng vướng mắc, bất cập khi thực hiện các hoạt động kinh doanh. Điều này một phần xuất phát từ việc chất lượng của các văn bản pháp luật chưa thực sự tốt, đặc biệt là các văn bản hướng dẫn thực thi.

Chất lượng văn bản pháp luật còn hạn chế

Theo Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, pháp luật Việt Nam trong hơn 35 năm đổi mới đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, được hoàn thiện cả về số lượng và chất lượng. Hệ thống pháp luật, chính sách đã được xây dựng tương đối đồng bộ, cơ bản phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và đáp ứng được ở mức độ nhất định yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, chất lượng của hệ thống pháp luật thời gian qua vẫn còn có một số hạn chế nhất định như một số quy định còn có điểm chưa phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu thực tế của xã hội và chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu quản lý nhà nước (nhất là trong bối cảnh tác động sâu rộng của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, của việc xây dựng xã hội số, của quá trình hội nhập). Còn một số quy định thiếu tính dự báo và thiếu tính ổn định, làm ảnh hưởng đến việc lập kế hoạch đầu tư, kinh doanh của người dân, doanh nghiệp. Tuổi thọ của một số VBQPPL trên một số lĩnh vực không cao. Đáng chú ý, còn một số quy định chưa xác định được nguồn lực để triển khai thực hiện, hoặc chưa xem xét đầy đủ đến khả năng thực hiện của đối tượng chịu sự tác động...

Việt Nam đang thúc đẩy mạnh mẽ các hoạt động cải thiện môi trường kinh doanh, thông qua các chính sách cắt giảm chi phí tuân thủ của doanh nghiệp, cải cách thủ tục hành chính

Ông Đậu Anh Tuấn, Phó Tổng thư ký, Trưởng Ban Pháp chế VCCI cho biết, dù đã có nhiều động thái thúc đẩy cải cách nhưng trên thực tế doanh nghiệp vẫn phản ánh tình trạng vướng mắc, bất cập khi thực hiện các hoạt động kinh doanh. Điều này một phần xuất phát từ việc chất lượng của các văn bản pháp luật chưa thực sự tốt, đặc biệt là các văn bản hướng dẫn thực thi.

Đối với các văn bản thực thi, theo Ban Pháp chế, thông tư, công văn là hai văn bản quan trọng trong hướng dẫn thi hành các quy định, chính sách thể hiện trong luật, pháp lệnh, nghị định. Bên cạnh những mặt được, tích cực thì thông tư vẫn còn những vấn đề về mặt chất lượng của quy định. Chẳng hạn như thông tư vẫn còn quy định về điều kiện kinh doanh – điều bị cấm trong Luật Đầu tư 2020; các quy định tại thông tư vẫn còn chưa đảm bảo tính thống nhất, minh bạch, khả thi, gây nhiều khó khăn cho doanh nghiệp. Đặc biệt, có những thông tư bị đình chỉ thi hành khi vừa mới phát sinh hiệu lực trong thời gian ngắn. Hiện tượng, lạm dụng ban hành thông tư dường như vẫn đang tồn tại. Tình trạng trong một số ngành, lĩnh vực, việc áp dụng pháp luật bị lệ thuộc quá lớn vào thông tư đã khiến cho những lo ngại về tình trạng “luật ống”, “luật khung” quay trở lại.

Bên cạnh đó, chất lượng của công văn – một dạng văn bản hành chính cũng được phản ánh khá nhiều. Từ lâu, doanh nghiệp đã quen với các dạng công văn hướng dẫn áp dụng luật trong thời gian chờ các văn bản hướng dẫn luật ban hành. Mặc dù đây là một giải pháp tình thế, nhưng đưa đến nhiều nguy cơ về việc công văn chứa đựng các quy phạm pháp luật lại được ban hành phụ thuộc hoàn toàn vào ý chí chủ quan của cơ quan ban hành. Các vấn đề như chất lượng của công văn chưa được đảm bảo, không đủ độ tin cậy, tình trạng các công văn trả lời chậm, thậm chí không trả lời khi doanh nghiệp gửi các câu hỏi, vướng mắc ….

Cần có cơ chế kiểm soát quy trình xây dựng thông tư và nâng cao tính trách nhiệm khi phát hành công văn

Để chất lượng các văn bản pháp luật được tốt hơn, theo Báo cáo về chất lượng của quy định và sự thuận lợi của môi trường kinh doanh của VCCI, Việt Nam cần minh bạch hơn nữa về quy trình xây dựng thông tư, công khai các phiên bản dự thảo, các giải trình tiếp thu. Đồng thời, cần thống nhất tiêu chí về điều kiện kinh doanh, làm cơ sở để cơ quan chủ trì soạn thảo nhận biết các dạng quy định được phép quy định cũng là cơ sở cho các tổ chức, cơ quan giám sát; cần kiểm soát việc ủy quyền cho thông tư hướng dẫn ngay từ các luật chuyên ngành. Bên cạnh đó, cần nâng cao chất lượng của các báo cáo đánh giá tác động trong đó nên tham vấn, khảo sát doanh nghiệp đối với các chính sách mới, tác động lớn đến doanh nghiệp, minh bạch về quy định tiếp nhận phản ánh vướng mắc của doanh nghiệp, nhất là thông tin về xử lÝ phản ánh doanh nghiệp trong các đợt rà soát VBQPPL của cơ quan nhà nước.

Đối với công văn, theo Báo cáo, VN cần có cơ chế kiểm soát tốt hơn đối với nội dung của công văn để ngăn chặn tuyệt đối tình trạng công văn ban hành các quy phạm pháp luật. Cần có cơ chế để tăng tính trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong xử lý và trả lời vướng mắc doanh nghiệp; công khai các công văn trả lời doanh nghiệp của cơ quan quản lÝ nhà nước trên cổng thông tin điện tử của các cơ quan này. Đây sẽ là nguồn rất tốt để doanh nghiệp nhận biết các thông tin về áp dụng pháp luật cho các trường hợp tương tự, và cũng là cách thức giám sát hoạt động trả lời, giải quyết vướng mắc của cơ quan nhà nước.

Việc lạm dụng ban hành thông tư hướng dẫn (ngay cả khi không được ủy quyền hoặc có thể quy định vấn đề ngay trong các VBQPPL có giá trị cao hơn) vừa khiến cho hệ thống pháp luật VN trở nên phức tạp vừa không đảm bảo chất lượng của các quy định pháp luật. Dó đó, cần thiết phải hạn chế tình trạng ban hành nhiều thông tư hướng dẫn. Điều này phải được thể hiện ngay trong các văn bản từ cấp nghị định trở lên và phải có cơ chế giám sát hiệu quả. Đồng thời, cần kiểm soát hiện tượng thông tư ban hành điều kiện kinh doanh, thủ tục hành chính ngay từ luật. Trong các luật chuyên ngành cần phải chú trọng đến việc ủy quyền cho các thông tư hướng dẫn, trong đó tuyệt đối không ủy quyền cho thông tư quy định các quy định có tính chất là điều kiện kinh doanh và hạn chế tối đa ủy quyền quy định về thủ tục hành chính.

Việc không gắn trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản dường như sẽ khiến cho chất lượng của các văn bản trên không được chú trọng, trong khi các văn bản này lại tác động khá lớn đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, thậm chí là cả môi trường đầu tư kinh doanh. Do đó, cần phải có cơ chế để xác định trách nhiệm của các cơ quan ban hành văn bản gây thiệt hại cho doanh nghiệp.

Điều kiện gia nhập thị trường của doanh nghiệp kinh doanh vàng còn nhiều bất cập

Ông Đinh Nho Bảng, Hiệp hội Kinh doanh Vàng Việt Nam

Việc sản xuất vàng miếng, xuất khẩu vàng nguyên liệu và nhập khẩu vàng nguyên liệu để sản xuất vàng miếng do Ngân hàng Nhà nước thực hiện theo quy định hiện hành. Vì Ngân hàng Nhà nước là cơ quan quản lý Nhà nước chứ không phải là doanh nghiệp, nên không cần đưa Ngân hàng Nhà nước vào đối tượng điều chỉnh như doanh nghiệp trong luật đầu tư. Vì vậy, đề nghị việc sản xuất vàng miếng của Ngân hàng Nhà nước không thuộc phạm vi điều chỉnh của luật đầu tư.

Riêng việc mua bán, kinh doanh vàng miếng theo quy định hiện hành (Nghị định 24 của Chính phủ về quản lý kinh doanh vàng) do Ngân hàng Nhà nước cấp phép cho cả Doanh nghiệp kinh doanh vàng, Ngân hàng Thương mại thực hiện thì vẫn có thể là ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Hoặc có thể loại bỏ khỏi danh mục kinh doanh có điều kiện vì việc sản xuất vàng miếng Ngân hàng Nhà nước đã nắm và điều chỉnh (tức là phần cung cho thị trường đã do Ngân hàng Nhà nước nắm, quản lý). Còn việc mua bán trên thị trường nên để thị trường tự điều tiết.

Rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục xây dựng

Ông Nguyễn Quốc Hiệp, Chủ tịch Hiệp hội nhà thầu xây dựng VN

Hiện tại, trong quá trình đầu tư, xây dựng dự án, chủ đầu tư phải thực hiện rất nhiều thủ tục liên quan đến xây dựng theo trình tự luật định như: Thẩm định dự án, thẩm định thiết kế cơ sở, thẩm định thiết kế bản vẽ thi công, đánh giá tác động môi trường, thẩm duyệt thiết kế về phòng cháy chữa cháy… Theo đó, chủ đầu tư phải thực hiện xong thủ tục này mới đến thủ tục khác, trong khi đó, rất nhiều thủ tục có thể kết hợp làm cùng nhau. Vì vậy, Luật Xây dựng nên có cơ chế rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục xây dựng để giúp chủ đầu tư rút ngắn thời gian, chi phí thực hiện các thủ tục xây dựng. Ví dụ, tại TP.Hồ Chí Minh hiện đang triển khai cơ chế “3 trong 1”. Cụ thể, cá nhân, tổ chức chỉ cần nộp hồ sơ đầy đủ theo quy định của cả 3 bước gồm: thẩm định cấp phép cơ sở, thẩm định thiết kế kỹ thuật và cấp phép xây dựng sẽ được tiến hành cùng lúc. Việc này đã giúp rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục một cách đáng kể.

Thực tế, có rất nhiều dự án, hai hoặc ba nhà đầu tư cùng hợp tác, liên danh, liên kết (không thành lập pháp nhân mới) để cùng đầu tư một dự án, và tất cả các nhà đầu tư đều được ghi nhận trên quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư/giấy chứng nhận đầu tư với tư cách là chủ đầu tư dự án. Tuy nhiên, tại Điều 6 Luật Nhà ở và điều 19 Nghị định 99/2015 quy định, Chủ đầu tư không được ủy quyền cho các bên liên danh liên kết ký hợp đồng mua bán nhà ở, hoặc các nhà đầu tư liên danh, liên kết không được thỏa thuận phân chia sản phẩm nhà ở của dự án mà chỉ được chia lợi nhuận bằng tiền hoặc cổ phiếu. Quy định này là bất cập và gây nhiều khó khăn cho các chủ đầu tư. Bởi lẽ họ đều là chủ đầu tư dự án được ghi nhận hợp pháp trên hồ sơ pháp lý dự án. Đã là chủ đầu tư dự án thì họ hoàn toàn có thể thỏa thuận ủy quyền cho chủ đầu tư tư còn lại trong số họ ký hợp đồng mua bán nhà ở, hoặc họ cũng được tự do thỏa thuận hình thức phân chia lợi nhuận từ việc hợp tác là bằng tiền mặt hoặc sản phẩm dự án.

Nhiều “điểm nghẽn” trong ngành thuốc và trang thiết bị y tế

Bà Trần Ngọc Ánh, Hội Đồng Kinh doanh Hoa Kỳ - Asean

Các văn bản về cấp phép trong lĩnh vực y tế đã đặt ra các mốc thời gian ngắn và không thực tế. Khi đến hạn, không làm xong được lại phải xin gia hạn. Điều này gây ra áp lực lớn nếu không kịp gia hạn vì doanh nghiệp sẽ không thể nhập khẩu được, gây thiếu thuốc và trang thiết bị y tế.

Bên cạnh đó, việc cắt giảm thủ tục hành chính phải có hiệu lực thi hành. Cơ quan quản lý lĩnh vực cũng chính là cơ quan soạn thảo quy định liên quan nên dễ xảy ra tình trạng người cấp phép thì muốn tiếp tục duy trì thủ tục cấp phép và yêu cầu gia hạn nhiều lần, kể cả yêu cầu cấp phép lại khi có sửa đổi, bổ sung (Ví dụ như QĐ 1661/2021 của TTg về bãi bỏ thủ tục gia hạn giấy đăng ký lưu hành thuốc). Phải cải cách triệt để và có cơ chế giám sát việc soạn thảo văn bản, tránh lạm dụng chính sách.

VN cần phải cải cách từ phương pháp làm văn bản pháp luật. Quy định là do con người tạo ra, muốn cởi trói hãy tháo bỏ rào cản. Ví dụ như hiện tại không có quy định rõ về việc xã hội hóa trong lĩnh vực y tế. Cần quy định rõ về việc liên doanh, liên kết trong y tế, làm rõ quy chế cho thuê máy xét nghiệm, cung cấp máy xét nghiệm sau khi trúng thầu … để tạo điều kiện cung cấp dịch vụ y tế cho người dân. Đồng thời, đẩy mạnh quản lý đa dạng nguồn vốn. Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì quản lý chặt, còn nguồn vốn từ thanh toán bảo hiểm y tế, nguồn vốn từ dịch vụ khám chữa bệnh tự nguyện thì cần nới lỏng để bệnh viện chủ động mua sắm được máy móc tốt, nâng cao chất lượng khám chữa bệnh.

Bất cập trong văn bản pháp luật lĩnh vực thực phẩm

Ông Trần Hồng Uy, Hiệp hội doanh nghiệp châu Âu tại Việt Nam (Eurocham)

Nghị quyết của Chính phủ NĐ 09/2016/NĐ-CP quy định tất cả các loại muối dùng trong chế biến thực phẩm phải bổ sung iod, bột mỳ phải bổ sung sắt, kẽm. Mục đích là rất tốt, nhưng cách làm không áp dụng quản lý rủi ro mà áp dụng đại trà cả người thiếu lẫn người thừa, gây khó khăn cho DN. Ngư dân dùng muối ướp cá biển khi đi dánh bắt cũng phải dùng muối bổ sung iod, mặc dù cá biển rất nhiều iod, nước mắm rất giàu iod cũng phải bổ sung iod.

Bột mỳ chỉ chiếm dưới 3% trong khẩu phần ngũ cốc của người Việt. Tỷ lệ nhỏ 3% thì không có tác dụng cộng đồng, nhưng DN vẫn phải bổ sung sắt, kẽm rất tốn kém. Thay vào đó, chỉ nên khuyến khích doanh nghiệp chế biến thực phẩm sử dụng. Các DN thực phẩm chúng tôi đã kiến nghị nhiều lần về thực hiện Nghị quyết này, đề nghị chỉ bắt buộc bổ sung iod với muối dùng để ăn trực tiếp, trong nấu ăn hàng ngày và gia vị mặn dạng rắn, nhưng đến nay hơn 4 năm Nghị quyết vẫn chưa có thay đổi gì.

Quỳnh Anh (Vietnam Business Forum)